¿Qué pasa con el chofer que lleva veinte años trabajando una ruta cuando el Estado decide sustituir los carros de concho por autobuses? ¿Pierde su empleo? ¿Puede convertirse en accionista? ¿Qué ocurre si su sindicato se niega a aceptar la reforma? ¿Y cómo llega otra empresa a operar una ruta que anteriormente tenía numerosos propietarios?

La transición del transporte tradicional a corredores formales es mucho más compleja que comprar autobuses. Implica cambiar la organización empresarial, la forma de pagar el servicio, el vínculo laboral de los conductores, los contratos de operación y el modo en que la autoridad controla la oferta. El objetivo debe ser que el usuario tenga un servicio más frecuente, seguro, predecible y accesible, sin desconocer los derechos de quienes ya trabajan en el transporte.

El Plan de Movilidad Urbana Sostenible del Gran Santo Domingo (PMUS), de septiembre de 2019, incluyó en sus ilustraciones 51 y 52, páginas 71 y 72, un esquema para integrar o retirar a los operadores existentes durante la transformación. El gráfico es una propuesta conceptual de 2019: para comprender qué puede hacerse jurídicamente es necesario contrastarlo con la Ley 63-17 y el Decreto 292-20, Reglamento del Servicio Público de Transporte Terrestre de Pasajeros Urbano.

Del sistema atomizado a una empresa responsable por el servicio

El gráfico del PMUS identificaba, como referencia de su diagnóstico de 2019, 16,000 conductores de conchos y 3,000 de minibuses o microbuses. No son cifras actualizadas a 2026. Representan la estructura de pequeños propietarios y operadores que históricamente prestaban servicio con unidades dispersas, muchas veces sujetas a incentivos individuales de ingreso por pasajeros captados.

En ese esquema, la organización de paradas, el mantenimiento, el control de intervalos y la recaudación pueden depender de numerosas decisiones independientes. La reforma pretende sustituir esa fragmentación por una empresa habilitada que responde por una ruta completa: frecuencia, horarios, flota, conductores, cobro, seguridad, mantenimiento y calidad. Conviene distinguir desde el principio tres figuras: el dueño del vehículo, el chofer que lo conduce y el titular legal de la autorización de transporte. No necesariamente son la misma persona.

Paso 1. Levantar y reconocer a todos los operadores y usuarios

Antes de formalizar un corredor, la autoridad debe comprobar rutas y ramales, vehículos inscritos, propietarios, conductores reales, contratos existentes, licencias, edad y estado de la flota, antigüedad de los operadores y condiciones laborales. La información sindical debe cotejarse con registros oficiales, entrevistas, inspecciones y operaciones efectivamente observadas.

En paralelo hace falta una ingeniería de transporte: aforos, encuestas origen–destino, demanda de pasajeros por hora y sentido, tiempos de recorrido, paradas, conexiones, red alimentadora y demanda insatisfecha. El diseño debe determinar tamaño y cantidad de autobuses, reserva operativa, frecuencia, terminales, accesibilidad, costo de prestación y eventual prioridad vial. Sin esos estudios, sustituir vehículos puede aumentar capacidad nominal sin mejorar la confiabilidad.

Paso 2. Decidir entre integrarse al corredor o salir de la actividad

La primera bifurcación de la ilustración 51 es voluntaria: el transportista decide si desea permanecer en el sistema modernizado o retirarse. Quienes desean continuar pueden asociarse en una nueva empresa o consorcio junto con operadores experimentados y, cuando proceda, instituciones financieras. La propuesta busca transformar el conocimiento de la ruta y la actividad económica anterior en participación organizada dentro del servicio formal.

Ser accionista implica una participación jurídica real en el capital y sus riesgos. No es equivalente a continuar conduciendo ni garantiza un pago fijo por cada pasajero. Un conductor contratado percibe salario y prestaciones; un propietario accionista puede recibir dividendos conforme a los resultados y acuerdos de la empresa; y quien aporta el uso de un bien puede recibir una contraprestación pactada. Son situaciones distintas.

Del 10 % sugerido por el PMUS al 30 % previsto en el reglamento

El PMUS de 2019 sugería, tomando como referencia la experiencia de Bogotá, evaluar una participación mínima del 10 % de acciones para antiguos operadores y dar preferencia a consorcios con más participación de transportistas preexistentes. Se trataba de una recomendación de política pública.

El artículo 66 del Decreto 292-20 estableció posteriormente que, para las empresas reguladas por esa disposición, debe procurarse vincular a todos los propietarios de vehículos registrados en las licencias que tengan interés, sin autorizar la nueva empresa si no se incorpora al menos al 30 % de esos propietarios. Esa cifra no significa que el 30 % de todos los conductores sea accionista ni que todos los sindicatos posean obligatoriamente el 30 % del capital; se refiere al mínimo de propietarios vinculados bajo la regulación, que debe interpretarse según el expediente particular.

El mismo artículo contiene una vía alternativa. Los propietarios que no deseen ser socios pueden vincularse cediendo el uso de su vehículo al operador autorizado a cambio de la remuneración acordada, considerando condición del vehículo, demanda y costos. Sin embargo, esa opción debe articularse con el programa de renovación de la flota: no autoriza a perpetuar la circulación de conchos antiguos en un corredor cuyos estándares demanden autobuses modernos.

Paso 3. Crear empresas o consorcios con capacidad de operar

Una federación puede representar intereses gremiales, pero un operador de autobuses necesita una organización empresarial responsable: personalidad jurídica, capacidad financiera, contabilidad, contratos laborales, talleres, seguros, flota y sistemas de supervisión. Un consorcio puede unir transportistas anteriores con empresas experimentadas y entidades financieras, siempre bajo las reglas de autorización, transparencia y competencia.

El PMUS proponía formar consorcios y seleccionar operadores mediante licitación. Pero no toda reforma se resuelve necesariamente licitando desde cero una ruta ya autorizada. Existen contratos anteriores, derechos de participación y procedimientos específicos para modificar o extinguir una licencia.

Paso 4. ¿Cómo se selecciona legalmente al operador del corredor?

El artículo 344 de la Ley 63-17 reconoce los contratos suscritos antes de esa ley y garantiza la participación de sus operadores en las rutas y sus modificaciones. Los artículos 35 y 36 permiten la planificación y reestructuración de servicios. A su vez, el artículo 26, párrafo V, del Decreto 292-20 indica que para las autorizaciones anteriores a la ley debe procurarse primero reestructurar y modificar las licencias existentes.

Si corresponde una nueva concesión, la autoridad debe establecer las condiciones técnicas, convocar la licitación aplicable, evaluar las propuestas y otorgar el contrato y licencia al adjudicatario conforme al procedimiento vigente. El artículo 18 del Decreto 292-20 vincula las concesiones con los procedimientos de contratación, y contempla criterios que reconozcan la antigüedad de los operadores de contratos anteriores, salvo en situaciones de cancelación por incumplimiento que tengan un tratamiento jurídico diferente.

La licitación debe evaluar, entre otros aspectos, capacidad operativa, solvencia, calidad de flota, incorporación social, seguridad, accesibilidad, servicio prometido y precio o remuneración. El contrato y la licencia de operación deben concretar itinerarios, frecuencias, horarios, condiciones vehiculares, tarifas y obligaciones. Una adjudicación no puede sustituirse por una decisión informal entre dirigentes sindicales.

Paso 5. ¿Qué ocurre si el consorcio gana o pierde?

Si gana y obtiene sus autorizaciones, la empresa pasa a prestar el servicio según el contrato y los parámetros de operación. Integra los propietarios que participaron, financia autobuses, contrata personal, organiza el despacho y se somete al control estatal. Deben existir estándares verificables, penalidades por incumplimientos y sistemas de monitoreo y recaudo que permitan auditar la prestación.

Si pierde, el modelo del PMUS propone que los antiguos operadores vinculados al consorcio no adjudicatario puedan recibir una compensación predeterminada a cambio de sus vehículos, dentro de un programa aprobado. Pero esto es una propuesta de transición, no un derecho universal creado directamente por las ilustraciones del plan. El modo de implementar cualquier compensación depende de acuerdos, bases de elegibilidad, financiamiento y valoración de las unidades.

Paso 6. ¿Qué pasa con el propietario que quiere salir?

El PMUS también contempla una salida voluntaria: entregar el vehículo antiguo bajo un esquema de incentivo o compensación, dejar de prestar el servicio informal y pasar, en su caso, a otra actividad. Sugiere estimar el monto mediante ingresos anuales y costos operativos, pero no fija una cuantía única aplicable en 2026.

El artículo 67 del Decreto 292-20 relaciona la renovación y reconversión vehicular con la reestructuración del servicio, y prevé desintegración de unidades de acuerdo con capacidades equivalentes. Para aspirar al programa exige acreditar operación del vehículo en al menos tres de los cinco años previos. Un retiro organizado debe documentar titularidad, identificación, condiciones del vehículo, valoración, entrega y destino final.

La compensación por un vehículo debe diferenciarse de la pérdida o modificación de la autorización administrativa de operar una ruta. No puede afirmarse que el Estado está obligado a comprar todos los carros al crear un corredor, ni que la revocación de un permiso implica apropiación automática de bienes privados.

La pregunta decisiva: ¿qué pasa si un transportista no acepta hacer el cambio?

Negarse a ser accionista no constituye automáticamente una infracción. Tampoco la pertenencia histórica a una ruta otorga un derecho perpetuo y exclusivo a impedir su reorganización. Lo relevante es si la persona dispone de un título válido, cuáles obligaciones le fueron notificadas y si cumple las condiciones legalmente exigibles.

El PMUS pretendía que quien cobrara por retirarse de la actividad no regresara a prestar servicio informalmente en la misma ruta. Esa regla debe plasmarse en un programa y acto jurídicamente aplicables. No equivale por sí sola a una prohibición de por vida para solicitar en el futuro otra autorización de transporte legal.

¿Cómo se traspasa la ruta a otro operador sin violentar la ley?

La expresión «traspasar la ruta» puede inducir a error: no se trata necesariamente de vender un derecho privado. El Estado organiza un servicio público y otorga autorizaciones para prestarlo; las rutas no se convierten por ello en propiedad exclusiva de un sindicato. Deben diferenciarse modificar una licencia, revocarla, licitar una nueva operación y autorizar la cesión de una licencia.

• 1. Estudio técnico y decisión de rediseño. Definir por qué la ruta necesita otra tipología, capacidad, frecuencia o integración; justificar la reestructuración en el interés público.
• 2. Identificación de títulos existentes. Levantar contratos, permisos, licencias, titulares, vencimientos, obligaciones y operadores afectados; reconocer la participación de los autorizados con anterioridad.
• 3. Modificación o reestructuración como primera vía. Proponer los cambios, notificar obligaciones y procurar adaptación y cumplimiento según los artículos 344 y 345 de la Ley 63-17 y el artículo 26 del Decreto 292-20.
• 4. Debido proceso cuando corresponda sancionar o extinguir. Documentar incumplimientos, conceder los procedimientos de defensa y subsanación que correspondan y dictar una decisión motivada de suspensión, revocación, caducidad o modificación.
• 5. Selección transparente del nuevo prestador. Si se configura la causa legal de nueva adjudicación, convocar la licitación, evaluar empresas o consorcios, adjudicar conforme al régimen vigente y emitir el título habilitante.
• 6. Transición sin interrupción del servicio. Acordar fecha y condiciones de inicio, retiro de vehículos, personal, paradas, flota de reserva, cobro y comunicación al usuario; fiscalizar la operación no autorizada.

El artículo 26, párrafo VI, del Decreto 292-20 es expreso: si un prestador reincide en incumplir las condiciones de una reestructuración ordenada, prevé la revocación de la concesión, permiso o autorización y la selección, mediante licitación pública, de un nuevo operador. No basta, por tanto, con decir que «otro sindicato aceptó»: el nuevo prestador debe llegar por la vía jurídica correspondiente.

Existe otra operación diferente, la transferencia de una licencia entre titulares. El artículo 51 de la Ley 63-17 y el artículo 28 del Decreto 292-20 exigen autorización previa y expresa y revisión de competencia. Un acuerdo privado de compra o asociación no sustituye esa autorización, ni permite crear monopolios u operaciones incompatibles con el interés del usuario.

¿La revocación de un permiso obliga a indemnizar al anterior operador?

No necesariamente. El artículo 26 del Decreto 292-20 contempla modificación, revocación y cancelación por las causales establecidas, bajo debido proceso, y recoge que la revocación administrativa de la licencia no genera automáticamente indemnización. Es distinto de las compensaciones que un programa de modernización pueda pactar por la entrega de un vehículo, la salida voluntaria o compromisos contractuales concretos. Cada obligación económica debe tener base documental y legal.

Tampoco puede confiscársele a un propietario su carro por el simple hecho de que deje de estar autorizado a prestar transporte en ese corredor. La situación de su propiedad y el derecho a explotar un servicio público son dos cuestiones jurídicas distintas.

Paso 7. Reconversión laboral: los choferes también deben formar parte de la reforma

Muchos conductores de conchos no son dueños de unidades y, por tanto, no se benefician directamente de un esquema de acciones societarias. La acción 3.5.1 del PMUS, página 202, propone capacitación, certificación, apoyo para empleos y medidas para trabajadores que no puedan incorporarse. El documento mencionó un programa de asistencia de RD$8,000 mensuales durante un año para determinados supuestos; esa referencia es histórica y no equivale a una prestación universal vigente hoy.

La transición ha tenido ejemplos concretos. Para el corredor Churchill, inaugurado en 2022, el Gobierno informó que 285 propietarios pasaron a ser accionistas, que se generarían más de 300 empleos formales y que alrededor de 200 carros y microbuses entrarían en depuración para posterior chatarrización. También reportó pensiones previstas para 51 conductores mayores de 65 años y 13 con condiciones de salud. Son cifras de aquella implementación, no parámetros obligatorios para otros corredores.

En el corredor Núñez de Cáceres, inaugurado en enero de 2021, los conductores fueron capacitados mediante ENEVIAL y gestionaron cambio de licencia a la categoría correspondiente a autobuses. La documentación de INTRANT sobre apoyo social a la reforma reconoce que los antiguos choferes pasan de ingresos diarios variables a relaciones de trabajo con salario, horario y seguridad social. Requieren acompañamiento, no solamente el cambio de vehículo.

Paso 8. Convertir la flota en un servicio controlado

La transición real debe reflejarse en autobuses suficientes para el recorrido, planificación de horarios, mantenimiento preventivo, identificación de paradas, información al pasajero y control de los intervalos. El PMUS destaca el Sistema de Billete Electrónico (SBE) y el GPS como mecanismos para verificar la producción de viajes y la operación.

Es importante otra distinción del PMUS: las líneas regulares de bus propuestas en la red SITP, con frecuencia orientativa de cinco minutos, no incluían automáticamente infraestructura de prioridad para los autobuses ni integración tarifaria completa con el metro. Por tanto, un corredor formal no necesariamente transporta más rápido solo por tener autobuses nuevos; necesita gestión del tránsito y, donde sea técnica y económicamente viable, prioridad operacional, accesibilidad e integración.

En nuestra investigación sobre por qué el usuario no puede seguir cada autobús en tiempo real, planteamos que GPS y recaudo deben servir también para auditoría ciudadana: llegada por parada, frecuencia efectiva, kilómetros realizados, incidentes y cumplimiento de los estándares contratados.

El resultado debería medirse por el servicio, no por el número de autobuses inaugurados

Un sistema que entrega acciones a dirigentes pero no incorpora de forma verificable a los propietarios reales puede reproducir la desigualdad anterior. Una empresa que impone frecuencias sin vigilar su cumplimiento puede mantener largas esperas. Y un corredor que reemplaza conchos sin mejorar conexiones con barrios, metro y otras rutas puede trasladar el costo de la reforma al pasajero.

La participación de operadores tradicionales es un instrumento de transición social, no una licencia para mantener indefinidamente monopolios de facto ni para eludir los indicadores de calidad. La autoridad debe rendir cuentas del padrón de beneficiarios, del proceso de selección, de las compensaciones efectivamente pagadas, de las nuevas condiciones laborales y de los resultados del servicio.

¿Qué debe publicar el INTRANT antes y después de reformar cada ruta?

• Diagnóstico inicial: contratos vigentes, operadores autorizados, número de vehículos, propietarios, conductores, demanda y trazado del nuevo corredor.
• Modelo de transición: quiénes ingresan como socios, quiénes como trabajadores, quiénes aportan vehículos y quiénes optan por retirarse.
• Decisión jurídica: resoluciones de reestructuración, modificaciones, eventuales revocaciones, pliegos de licitación, adjudicación y licencias emitidas.
• Reconversión: flota retirada, vehículos realmente desintegrados, recursos, criterios y cuantía de los pagos aplicables, y capacitación laboral.
• Seguimiento: pasajeros por día, intervalos reales, viajes cumplidos, velocidad comercial, accesibilidad, quejas, costos y auditorías de recaudo.

En febrero de 2026, el Ejecutivo presentó el corredor Independencia como el cuarto de los corredores reformados. Pero el país todavía tiene por delante la reestructuración de buena parte de su oferta tradicional. Nuestro balance de corredores pendientes muestra por qué es indispensable publicar un cronograma verificable y vincular cada lanzamiento a mejoras reales para el usuario.

La conclusión: integrar sin regalar la ruta, sustituir sin desconocer derechos

La modernización del transporte colectivo no debe ser un conflicto permanente entre el Estado y los sindicatos. Tampoco puede reducirse a negociar autobuses para una federación y anunciar una inauguración. El PMUS propone que los antiguos operadores tengan opciones reales de participar, de salir voluntariamente o de reconvertirse. La ley y el reglamento permiten ordenar el servicio, modificar autorizaciones y seleccionar nuevos operadores cuando exista fundamento y se cumpla el procedimiento.

El transportista que desea incorporarse debe tener reglas claras. Quien no quiere ser accionista debe conocer las alternativas legales. Quien se retira debe saber si existe un programa de compensación y sus condiciones. Y si un operador incumple una reestructuración válida, el Estado puede garantizar la continuidad del servicio mediante la vía de modificación o nueva adjudicación que corresponda.

El resultado decisivo no será cuántos conchos salieron ni cuántos autobuses llegaron, sino si la población recibe un transporte más seguro, confiable, accesible, formal y transparente. De eso se trata la transformación del sistema de transporte del Gran Santo Domingo.

Fuentes y precisión editorial

PMUS del Gran Santo Domingo, INTRANT / SYSTRA / MobiliseYourCity, septiembre de 2019, especialmente páginas 69–72, 75–76 y acción 3.5.1, página 202; Ley 63-17, artículos 35–36, 43–51 y 344–347; Decreto 292-20, artículos 15–28 y 65–67; INTRANT, términos de referencia de apoyo social a la reforma; Presidencia, Núñez de Cáceres, enero de 2021; Presidencia, Churchill, 2022; Presidencia, mesas de transición para operadores de Santiago, enero de 2024; Presidencia, Independencia, febrero de 2026. Investigación editorial cerrada el 5 de noviembre de 2026.

Alcance jurídico: los gráficos del PMUS son recomendaciones históricas. Los porcentajes, apoyos y compensaciones allí descritos no equivalen automáticamente a prestaciones actuales. Para determinar el destino de una ruta específica se deben revisar su contrato, licencia y resolución de parámetros, así como las decisiones de modificación, revocación o adjudicación y los documentos de los programas de transición. Este análisis no sustituye un dictamen sobre un expediente determinado.